Административный раздаток (1920-1980-е гг.)


Административный раздаток (1920-1980-е гг.)

Главное отличие Административного раздатка от предыдущего цикла состоит в том, что части общественно-служебной собственности не подлежали раздаче отдельным лицам в условное вла­дение

👁478

В третьем институциональном цикле сформировался административный раздаток, в условиях которого об­ щественно-служебная собственность приобрела харак­тер государственной, т.е. была прекращена раздача объ­ектов собственности в условное владение. В рамках этой собственности вся произведенная продукция сдавалась, а все производственные ресурсы раздавались на основе государственного плана. Многоуровневая иерархическая административная модель управления упорядочивала хозяйственную жизнь по территориально-отраслевому принципу. Сложность управляемого объекта породила к жизни многоканальную систему приема жалоб, обеспе­чивающую обнаружение узких мест.

Институциональное ядро раздаточной экономики России третьего цикла находилось в зрелой фазе своего развития, институты которого адекватно решали хозяйственные задачи соответствующей исторической эпохи. Однако накопившиеся проблемы потребовали измене­ния форм институционального ядра. В связи с этим на­ступил очередной переходный период, в котором происходит обновление институционального ядра раздаточ­ной экономики.

Институт раздач.

Во времена административного раздатка институт раздач становится всеохватывающим, пронизывающим все стороны экономического бытия. Главное его отличие от предыдущего цикла состоит в том, что части общественно-служебной собственности не подлежали раздаче отдельным лицам в условное вла­дение. В то же время институт раздач становится артери­альной системой внутри единой государственной собст­венности: посредством него доставлялись к хозяйственным единицам сырье, оборудование, финансовые и тру­довые ресурсы. Я.Корнаи в исследовании нерыночных экономик XX века констатировал: «при распределении ресурсов применяются схемы административного выде­ления», «кредиты распределяются не по аукционной схе­ме, а по схеме административного выделения», «к сфере капиталовложений еще больше применим этот вывод».

Институт раздач во времена административного раз­датка практически целиком охватывал сферу непроиз­ водственного потребления. Раздаче на полностью бес­платной основе подлежало жилье в городах и частично в сельской местности, услуги по образованию, здраво­охранению, детскому дошкольному воспитанию, земель­ные дачные участки за городом для горожан и участки земли для личного подсобного хозяйства на селе. Услуги жилищно-коммунального хозяйства предоставлялись городскому населению на частично компенсационной основе (квартирная плата составляла одну треть эксплуа­тационных расходов, покрываемых из бюджета). Личный автотранспорт распределялся на основе полной компен­сации будущими владельцами установленного тарифа.

Институт раздач и в период административного раз­датка обеспечивал соответствие социально-должност­ного статуса с качеством и количеством раздач. Этот факт был доказан многочисленными социологическими исследованиями в 80-е годы. Общий вывод состоял в ут­верждении, что чем выше социальный статус и положе­ние в управленческой иерархии, тем выше имуществен­ная, жилищная и доходная обеспеченность.

Институт раздач в этот исторический период обслу­живался разветвленной системой органов управления. В производственной сфере - Госплан, Госснаб, Госкомтруд, министерства и ведомства, в непроизводственной - от­делы при местных Советах, например, отдел по распре­делению жилья и т.д. Причем органы по различным ви­дам раздач встраивались в структуру управления всех хо­зяйственных единиц. В основе распределения ресурсов лежала установленная система нормативов, утвержден­ные правила формирования производственных и непро­изводственных фондов, единые штатные расписания.

Преемственность действия института раздач легко наблюдается на жилищных отношениях третьего инсти­ туционального цикла и поземельных отношениях второ­го цикла. В 30-е годы XX столетия жилье стало раздавать­ся бесплатно по нормативам всем, кто находился на госу­дарственной службе, подобно тому как в XIV-XVII веках бесплатно раздавались поместья под условие службы.

Качество и количество жилья, как и поместного зе­мельного участка напрямую зависело от занимаемого должностного положения, выслуги лет и трудовых или военных заслуг. Некоторое время жилье, как и поместный земельный участок, носило характер служебного, ненаследуемого блага. Но вскоре через механизмы прописки квартиры, как и поместья, стали передаваться наследни­кам, превратившись в «родовые поместья».

В 60-е годы XX века были разрешены обмены квар­тир - сначала только государственное на государствен­ное, но затем и на кооперативное. Тем самым в скрытом виде было позволено осуществлять денежные сделки. Однако официально продажа жилья была введена после акта приватизации, т.е. передачи прав собственности его постоянным владельцам. При обменах строго контроли­ровалась нормативная жилищная обеспеченность, с тем чтобы не было дополнительных каналов для увеличения жилищной очереди. При менах землей на втором цикле также осуществлялся строгий контроль соответствую­щим центральным органом управления, при этом сделки могли совершаться только с дозволения правительства. Так же как и земля в поместном праве, при утрате вла­дельца жилье передавалось в государственные органы управления для последующих раздач.

Институт сдач.

Период административного раздатка характеризуется высоким уровнем развития сдаточно­ раздаточных отношений, когда практически все финан­ совые и материальные ресурсы раздаются, а вся произве­ денная продукция сдается. Однако, если на предыдущем институциональном цикле все отношения назывались своими именами и просматривались в явном виде, то в связи с распространением социалистической теории и соответствующей идеологии истинные общественные отношения советского периода были скрыты за маркси­стской терминологией.

Служебная организация труда на данном историче­ском этапе приняла форму обязательного участия в про­изводственной и управленческой деятельности на объек­тах единой государственной собственности. В Конститу­циях этого периода была зафиксирована «обязанность трудиться» для каждого гражданина, проживающего на территории советского государства.

Все хозяйствующие субъекты (предприятия, органи­зации, колхозы, совхозы), получая материальные ресур­сы из бюджета, должны были сдать всю произведенную ими продукцию с целью последующего ее распределения для производственного или непроизводственного по­требления. Взамен финансовых государственных вложе­ний остатки прибыли (после ее нормативного расходо­вания) также должны были сдаваться в бюджет. Регулиро­вание процесса сдачи произведенной продукции, как и процесса раздачи материальных и финансовых ресурсов осуществлялось на основе государственного плана и под управлением соответствующих министерств и ведомств.

Все трудоспособное население получало материаль­ные условия жизни в основном по месту работы: денеж­ный оклад, жилье, детские дошкольные учреждения, пу­тевки в оздоровительные комплексы, земельные участки для посадок, пионерские лагеря и т.д. Другими словами, это означало что без участия в государственном произ­водственном процессе население не могло иметь средств к существованию. Не имея работы, нельзя было получить прописку и жилье в городах, без прописки невозможно было получить бесплатное медицинское обслуживание и среднее образование.

Занятое в общественном хозяйстве население осуще­ствляло и денежные сдачи - например, в форме подо­ходного налога с населения. Он исчислялся по прогрес­сивной шкале и вычитался из заработной платы по месту работы ежемесячно. Этот платеж хоть и назывался нало­гом, на самом деле представлял собой денежные сдачи на формирование жилищного сектора, квартиры из которо­го бесплатно раздавались «за службу или под условие службы».

Воинская служба осталась обязательной повинностью для населения. На ее основе мужчины, достигшие 18 лет и не поступившие в высшие учебные заведения, забирались на военную подготовку сроком на 2-3 года. В случае вой­ны происходила массовая мобилизация мужского насе­ления.

Институт административных жалоб.

В период ад­министративного раздатка институт административной жалобы, после его разрушения во второй переходный период, был воссоздан практически с нуля. В течение третьего институционального цикла он достиг высокого уровня развития, пронизывая все политические и эконо­мические структуры.

Несмотря на то, что теория марксизма, ставшая гос­подствующей идеологией советского общества, не со­ держала ни одного положения, касающегося жалоб, за­коны раздаточной экономики поставили руководителей советского государства перед необходимостью создавать органы по приему жалоб и механизмы их обслуживания. Именно Ленину В.И., как свидетельствуют некоторые ис­торические источники, принадлежала инициатива орга­низации приема граждан руководителями высших орга­нов власти и регулярных поездок должностных лиц по стране для приема от населения устных и письменных жалоб.

В 1919 г. Народным Комиссариатом Государственного контроля (НКГК) было учреждено Центральное бюро жалоб и заявлений, а затем его местные отделения. Были установлены порядок подачи жалоб, сроки их рассмот­рения, форма жалобы, основания для обжалования и т.д. - обычные элементы института административной жалобы. С этого и началось возрождение института жа­лоб в период третьего цикла. В дальнейшем происходила его адаптация к постоянно изменяющейся институцио­нальной среде, и к 70-м годам XX века институт админи­стративной жалобы приобрел свои окончательные зре­лые формы.

Действующее в этот период законодательство и сло­жившаяся практика почти не знали ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могли быть незаконные, нецелесообразные и амораль­ные деяния, индивидуальные и нормативные акты, дейст­вия и бездействие в сфере управления, производства, об­служивания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы управления, но и предприятия, учреждения, ор­ганизации, не только должностные лица, но и рядовые служащие.

Жалоба могла подаваться с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов. По форме жалоба могла быть письменной или устной, даже переданной по теле­ фону, радио, индивидуальной и коллективной. По одному и тому же факту граждане могли обращаться много раз в один и тот же, либо в разные органы, одновременно или в разное время, поскольку в законодательстве отсутство­вали количественные ограничения права на жалобу. За­конодательными актами было установлено, что жалобы могли направляться в компетентные органы управления, депутатам, прокуратуру, общественные организации.

Жалоба представляет собой указание на нарушения в функционировании экономической системы. Во всех сферах раздаточной экономики определяется порядок учета жалоб всех хозяйствующих субъектов и населе­ния. На государственном уровне определяются правила подачи жалоб, их регистрации, норматив времени для реагирования по жалобе на всех уровнях управленче­ской иерархии. Обслуживанием жалоб в каждом звене экономической системы занимаются Специально выде­ленные для этих целей работники. Кроме того, в распо­рядке работы каждого руководителя фиксируется время для личного приема и разбора жалоб населения по его участку работы.

В случае, когда решение поставленных в жалобах проблем своевременно происходит на тех уровнях, куда они были направлены, экономическая система находится в состоянии устойчивого функционирования. Если же уровень жалоб превышает нормальный, то они накапли­ваются на уровне предприятий, отраслей, территорий, а затем «выплескиваются» в средства массовой информа­ции или направляются прямо в центральные государст­венные органы. Когда такие жалобы приобретают массо­вый характер, они свидетельствуют о кризисе раздаточ­ной экономики. В этот период осуществляются глобаль­ные социально-экономические реформы с целью реше­ния накопившихся проблем. Такие периоды представля­ют собой периоды институциональных изменений, по­скольку в них осуществляется обновление институцио­нальной среды экономической системы.

Во времена административного раздатка жалобы продолжали, как и на предыдущих циклах, выполнять функцию сигнальной системы. Любая жалоба включает три компонента: неудовлетворенность ситуацией, обос­нование этой неудовлетворенности и просьбу или пред­ложение о решении этой ситуации. Вся совокупность жа­лоб за определенный период дает полную картину о про­блемных участках хозяйства. Однако был существенно усовершенствован механизм влияния жалоб на прини­маемые решения. Каждый гражданин и любой хозяйст­вующий субъект имели право жаловаться и активно ис­пользовали это право. Но не всякая жалоба являлась ру­ководством к действию: необходима была их критиче­ская масса на каждом уровне иерархии, чтобы жалобы попадали на рассмотрение следующего уровня управле­ния. Чем выше социальное положение жалующегося, тем больший вес имела жалоба. Количество жалоб выступало индикатором сбалансированности экономической сис­темы в целом и каждой ее сферы, а их минимизация была критерием эффективности деятельности управляющих в раздаточной экономике.

Институт общественно-служебной собственности.

Во времена административного раздатка институт обще­ственно-служебной собственности приобрел новые чер­ты, при этом получили развитие его базовые признаки. Прежде всего, была прекращена практика раздачи произ­водственных ресурсов (земля, фабрики, заводы) в услов­ное владение частным лицам. Вся собственность приоб­рела статус государственной в разном виде и никто не обладал всей полнотой прав на какую-либо ее часть. Сущность государственной собственности в раздаточной экономике состоит в том, что государство, являясь вла­дельцем основных ресурсов, несет ответственность за их использование в интересах всего общества. Оно раздает и закрепляет части государственной собственности за хозяйствующими субъектами. При этом государство оп­ределяет соответствующие правила ее использования и объем сдач продукции или услуг всеми хозяйствующими субъектами. Государство также задает и опосредует все экономические связи.

Непроизводственные фонды (жилищный фонд, зе­мельные участки за городом) раздавались в условное вла­дение отдельным гражданам, используя опыт предыду­щих институциональных циклов. В этой части собствен­ности сохранялась практика наложения прав собствен­ности государства, предприятий и частных лиц.

Служебный характер собственности специально не акцентировался как в предыдущем институциональном цикле, поскольку государственная собственность пред­ставляла для каждого место службы (работы), а обязан­ность трудиться была зафиксирована в Конституции и стимулировалась отсутствием возможности получения иных источников дохода.

Для управления общественно-служебной собственно­стью в третьем институциональном цикле была создана административная модель, в основе которой лежал принцип нормативно-актовых распоряжений. Админи­ стративная модель управления характеризуется иерар­хическим устройством, при котором нижестоящие зве­нья управления находятся в прямом подчинении выше­стоящего звена. Ведомственная (министерская) структу­ра организации управления, выработанная на предыду­щих институциональных циклах сохранилась, но чрез­мерно усложнилась в связи с новым уровнем развития хозяйства.

Механизмом координации сдаточно-раздаточных потоков в рамках института общественно-служебной собственности в третьем институциональном цикле раз­даточной экономики стало планирование и собственно сам Государственный план.

«Основу планирования со­ставлял балансовый метод, сущность которого заключа­ется в установлении соотношения между ресурсами и их распределением через систему балансов. Балансы пред­ставляют собой таблицы, содержащие две количественно равные по сумме части, отражающие, с одной стороны, ресурсы, а с другой - распределение: Содержание балан­сового метода сводится к уравновешиванию того, что есть и что необходимо. Балансы используются для оты­скания равновесия производства и потребления самых различных элементов хозяйства: трудовых, материаль­ных, финансовых и прочих».

В условиях государственной собственности домини­ровали государственные организации. Государственная форма организации означает, что она учреждается цен­тральными или местными органами государственной власти, обеспечивающими ее всеми необходимыми про­изводственными ресурсами, при этом вся хозяйственная деятельность полностью регулируется государством.

Первичными хозяйственными ячейками в этот пери­ од выступали в промышленности - производственные предприятия, в сельском хозяйстве - колхозы и совхозы, в жилищно-коммунальном хозяйстве - жилищно­-эксплуатационные участки и т.д. Все они работали на ос­нове утвержденного плана, получали все виды ресурсов из единого центра по установленным каналам, руково­дствовались утвержденными штатными расписаниями и нормативной базой, подчинялись вышестоящим звеньям управления, пользовались правом жалобы в определен­ ном режиме. Другими словами, у первичных хозяйствен­ных единиц были общие правила функционирования, задаваемые институтом общественно-служебной собст­венности.

Финансовые институты.

Во времена административ­ного раздатка роль денег как средства сдач и раздач, по­сле второго переходного периода, возродилась. Деньги в советское время являются преимущественно инструмен­ том плановых расчетов и выполняют функцию перевода качественных натуральных потоков в количественные счетные величины.

Поскольку все продукты сдавались и все ресурсы раз­давались в рамках единой государственной собственно­сти, все цены устанавливались государственными орга­нами централизованно. Начало этому процессу положил Декрет СНК от 1921 г., на основании которого было при­нято «Положение о комитете цен». На Комитет цен возла­галось установление оптовых и розничных цен на все то­вары, отпускаемые государственными предприятиями и учреждениями друг другу, кооперации и населению, а также устанавливались твердые заготовительные цены для покупки государственными учреждениями. С тех пор стали регулярно приниматься постановления типа «О закупочных и сдаточных ценах на... (перечень продуктов), продаваемых государству колхозами, совхозами» или «О государственных розничных ценах на продовольствен­ные и промышленные товары».

В начале становления административного раздатка, когда цены на промышленные товары резко повысились (1923-1926 гг.) в ущерб ценам на сельскохозяйственные товары государство вмешалось в процесс ценообразова­ния на основе положения XIII партийной конференции «О необходимости усиления планового начала».

Это уси­ление выразилось «в воздействии на складывающиеся рыночные отношения путем нормирования, планирова­ния и регулирования оптовых, розничных и заготови­тельных цен». Это вмешательство государства в процесс ценообразования носило долговременные последствия, выразившиеся в регулярной практике государственного установления цен на все виды товаров и услуг.

В этот исторический период развития раздаточной экономики задача сквозной увязки доходов и расходов всех хозяйственных субъектов была решена. Эта увязка достигалась за счет органической связи финансовых планов с производственными и с планами снабжения, поскольку государственный бюджет был частью системы государственного планирования. «Доходы и расходы бюджета устанавливаются в строгом соответствии с на­роднохозяйственным планом. Основа исполнения бюд­жета - выполнение этого плана. Вместе с тем, успешное исполнение бюджета является важным фактором, содей­ствующим выполнению плана». Кроме того, государст­венный бюджет в советский период представлял собой совокупность союзного и республиканских бюджетов, а в рамках одной республики - совокупность всех местных бюджетов.

Институт рыночной торговли и частного предпри­нимательства.

Во времена административного раздатка торговля преимущественно носила государственный ха­рактер и осуществлялась через государственные магази­ны. Для этих целей на базе государственного высшего и среднего образования готовились профессиональные кадры для государственной торговой сети. В то же время была разрешена рыночная торговля в городах в специ­ально установленных местах, где товары реализовыва­лись по ценам договора. Как правило, разрешение на торговлю должны были получать колхозники, вырастив­шие свою продукцию самостоятельно на отведенных приусадебных участках.

В середине третьего институционального цикла были разрешены и распространены обмены квартирами из розданного населению государственного жилищного фонда на правах пожизненного владения. Сделки обслу­живались специальными государственными обменными бюро, следившими за тем, чтобы не происходило ухуд­шение жилищных условий и в результате обмена не по­являлось право на постановку на учет для получения но­вого жилья. К концу третьего цикла обмены, как и рань­ше, стали прикрывать куплю-продажу в случае обмена большей квартиры на меньшую с доплатой или при обмене государственной квартиры на кооперативную.

Источник: Раздаточная экономика России: Эволюция через трансформации, стр. 87-99.